Budget 2018

• Le projet de loi du PLF 2018 a été présenté en conférence de presse (à retrouver ici) et déposé au Parlement le 27 septembre 2017, pour une 1ère lecture.
• Consulter le dossier législatif complet.

Prélèvements obligatoires (P.O)

Le PLF 2018 actualise la prévision en matière de P.O 2017 et effectue une estimation du niveau de P.O en 2018.

• Pour 2017, la hausse de 0,3 point s’explique par des mesures en sens contraire : une baisse globale de 2,7 milliards d’euros (soit 0,1 point de PIB) au titre des mesures législatives (dispositions discrétionnaires de hausse et de baisse de P.O), contrebalancée par une hausse de 0,4 point des P.O liée à l’augmentation des élasticités fiscales à la croissance ;
• Pour 2018, le gouvernement anticipe une baisse de 0,4 point de PIB, liée notamment à un effet des mesures antérieures au PLF 2018 de 4,8 milliards d’euros et de mesures nouvelles dont le solde devrait atteindre 2,5 milliards d’euros environ.

Les principales mesures fiscales concernant les ménages

• Au niveau de l’Etat :
  • Création d’un prélèvement forfaitaire unique (voir la fiche dédiée) : le gouvernement institue un PFU (prélèvement forfaitaire unique) sur les revenus de capitaux mobiliers et les produits d’assurance-vie (sauf pour les encours inférieurs à 150.000 euros), les gains de cessions de valeurs mobilières. L’option pour l’imposition au barème est conservée si elle est plus avantageuse pour le contribuable. Le taux forfaitaire cédulaire à l’IR est de 12,8% auquel s’ajoutent les prélèvements sociaux au taux de 17,2%, soit une imposition globale au PFU à 30%. Le coût du basculement est estimé à 1,3 milliard d’euros pour 2018 et 1,93 milliard d’euros pour 2019 ;
  • Suppression de l’ISF et création de l’IFI (voir la fiche dédiée) : l’ISF est remplacé par l’IFI, impôt sur la fortune immobilière à la charge des personnes physiques disposant d’un patrimoine immobilier supérieur à 1,3 million d’euros. Le barème est identique au précédent ISF. Deux éléments ne sont pas explicités cependant : le patrimoine immobilier n’est pas évalué net des emprunts immobiliers souscrits et courants (contrairement au précédent ISF) ; il existe par ailleurs des hausses d’impôts sectoriels sur les biens de luxe dont les modalités aujourd’hui sont encore en cours de discussion. Le gain pour les ménages pourrait atteindre 3,2 milliards d’euros. Le rendement attendu de la mesure étant estimé à 850 millions d’euros.
• Au niveau des collectivités locales :
  • Mise en place d’un dégrèvement de la taxe d’habitation (voir la fiche dédiée) sur la résidence principale des foyers dont les ressources n’excèdent pas 27.000 euros de RFR majorés de 8.000 euros pour les deux demi-parts suivantes, puis de 6.000 euros par demi-part supplémentaire. La bascule s’effectue par tranches de dégrèvement de 30% en 2018, 65% en 2019, 100% en 2020. A terme, 80% des ménages aujourd’hui assujettis devraient ainsi se voir dégrever de la TH. Afin de responsabiliser les collectivités sans pour autant amoindrir leur pouvoir de taux, le dégrèvement ne s’applique que dans la limite des taux et abattements existants en 2017. La montée en charge du dispositif présente un coût budgétaire de 3 milliards en 2018, 6,6 milliards en 2019 et 10,1 milliards d’euros à compter de 2020.

Les principales mesures concernant les entreprises

• Suppression de la contribution de 3% sur les montants distribués (taxe dividende). Il s’agit de prendre en compte la censure opérée par le Conseil constitutionnel du dispositif incriminé à l’occasion de la décision de la CJUE du 17 mai 2017. La décision complémentaire du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2017 va nécessiter le dépôt d’un PLFR (1) 2017 le 2 novembre 2017, afin de tirer les conséquences budgétaires d’un contentieux de masse de près de 9 milliards d’euros. Le coût de la mesure est de 1,88 milliard en PLF 2018 ;
• Baisse du taux d’IS à 25% en 2022. L’étalement de la mesure visant à retrouver un impôt sur les entreprises dans la moyenne européenne suppose une évolution par paliers successifs. En réalité son niveau sera à terme de 25,8% en tenant compte de la contribution sociale. Le PLF 2018 prévoit pour l’exercice 2018 un taux de 28% jusqu’à 500.000 euros de bénéfices puis 33,3% maintenu au-delà. Le taux marginal ne sera ramené qu’à 31% en 2019. Le coût budgétaire de la mesure est estimé à 1,45 milliard d’euros en 2018 porté à 3,5 milliards d’euros en 2019 ;
• Mesures d’attractivité de la place financière de Paris : abandon de l’élargissement initialement prévu de la taxe sur les transactions financières aux échanges intraday. Suppression de la taxe additionnelle de 20% sur la TS applicable aux rémunérations annuelles supérieures à 152.279 euros. Coût pour le Trésor, 140 millions d’euros en 2018 et 80 millions en 2019 ;
• Augmentation des plafonds des régimes micro-entreprises à 170.000 euros pour les activités de vente et 70.000 euros pour les activités de prestations de service. Gain fiscal pour les entreprises, 21 millions d’euros. Les planchers de TVA eux ne sont pas modifiés en conséquence. Il n’y a donc pas de coût additionnel TVA de la mesure ;
• Exonération de CFE pour les entreprises réalisant moins de 5.000 euros de chiffre d’affaires. Le coût fiscal du dispositif est de 85 millions d’euros en 2019 ;
• Mesures fiscales écologiques, dont l’augmentation du prix de la tonne carbone et un alignement de la fiscalité applicable au gazole sur celle de l’essence. Gains pour le Trésor, 3,7 milliards en 2018, puis 6,5 milliards en 2019 etc. jusqu’à 14,2 milliards en 2022.

Les dépenses publiques et les dépenses de l’Etat 

La part de la dépense publique dans le PIB peut être évaluée hors crédits d’impôt ou en les incluant. Globalement elle baisserait en 2018 par rapport à 2017 de 0,6 à 0,7 points de PIB, ce qui devrait représenter une baisse en volume de 16 milliards d’euros hors crédits d’impôts et de 14 milliards d’euros crédits d’impôts inclus.

Cependant, la dépense publique continuerait à augmenter en valeur, passant de 1.225,7 milliards d’euros en 2016 à 1.247,8 milliards d’euros en 2017 pour atteindre 1.266,5 milliards d’euros en 2018, soit une variation sur trois ans respectivement de +22,1 milliards et de 18,7 milliards d’euros (hors crédits d’impôts). Si l’on intègre les crédits d’impôts, la dépense publique augmenterait pour passer de 1.257 milliards d’euros en 2016 à 1.281,1 milliards en 2017 et 1.303,7 milliards en 2018, soit une variation respectivement de +24,1 milliards et de 22,6 milliards. On assisterait donc à un ralentissement de l’augmentation de la dépense qui devrait se poursuivre pour atteindre une quasi-stabilité à horizon 2022.

Maîtrise de la dépense des APUL (administrations publiques locales) : Les éléments concernant la maîtrise de la dépense publique dans les secteurs des APUL est principalement renvoyée aux dispositifs prévus (ODEDEL, etc.) dans le cadre de la LPFP 2018-2022 (voir fiche consacrée). Tout au plus pouvons-nous pointer les éléments suivants :

• Le PLF 2018 prévoit une quasi-stabilisation des concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales. Plus concrètement l’ensemble des transferts de l’Etat en direction des collectivités territoriales passerait de 100,235 milliards d’euros à 101,398 milliards d’euros à périmètre constant entre 2017 et 2018, et à 104,611 milliards d’euros à périmètre courant. En leur sein, les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales (comprenant les PSR, le FCTVA et les crédits de la mission du BG relations avec les collectivités territoriales (pour un montant stabilisé à 1,8 milliard d’euros)) s’établiraient à 48,11 milliards d’euros en 2018 et resteraient quasiment constant sur le quinquennat, stabilisés à 48,49 milliards d’euros en 2021 et 2022. Enfin, en leur sein, les prélèvements sur recettes s’élèveraient à 40,3 milliards dont une DGF en légère augmentation (+95 millions d’euros) ;
• Le PLF 2018 précise les modalités de transformation de la DGF des régions en ressource TVA (+700 millions d’euros d’ici 2022) ; la mise en place d’un fonds de modernisation de 50 millions d’euros au sein de la DSIL (dotation de soutien à l’investissement local), prorogation des régimes d’incitation financière aux communes nouvelles (maintien pendant 3 ans de la DGF pour les communes <10.000 hab, bonus de dotation forfaitaire de 5% pour les communes entre 1.000 et 10.000 hab. Doublement de la dotation pour les communes délivrant les titres sécurisés (40 M€) ;
• Enfin, un renforcement de la péréquation verticale (interne à la DGF) : DSU, DSR, DPD pour un total de 190 millions d’euros (90/90/10). Stabilisation du FPIC à 1 milliard d’euros (fonds de péréquation intercommunal et communal).

Les dépenses de l’Etat : L’exécutif a décidé d’abandonner la répartition des dépenses du budget général de l’Etat entre « norme zéro valeur » (BG + PSR UE et Coll loc. + Recettes plafonnées) et « norme zéro volume » comprenant la précédente ainsi que les dépenses relatives au financement du CAS pension et aux intérêts de la dette. Elle lui substitue une nouvelle répartition de dépenses plus conforme aux exigences européennes dans le cadre du volet préventif du PSC européen (article 8 du projet de LPFP 2018-2022). En conséquence les dépenses de l’Etat se répartissent désormais ainsi :

• Dépenses « pilotables » de l’Etat : BG (hors remboursements et dégrèvements et PIA), hors charge de la dette et hors contribution au CAS pensions) + plafonds des taxes affectées (hors coll loc et sécurité sociale) + BA (hors CAS pensions), + CAS (hors pensions, participations financières de l’Etat et désendettement), CCF Avances à l’audiovisuel public ;
• Objectif de dépenses totales de l’Etat (ODETE), comprenant les dépenses pilotables + PSR à destination de l’UE et des collectivités territoriales + fraction de TVA affectée aux régions ainsi qu’au département de Mayotte et aux collectivités de Martinique, Guyane et Corse + CAS pensions et comptes spéciaux en direction des collectivités territoriales ou à caractère financier.

La maîtrise de la masse salariale de l’Etat 

La masse salariale de l’Etat hors opérateurs s’élève à 87 milliards d’euros pour 2018. En hausse de 2 milliards d’euros par rapport à 2017. Le montant total des dépenses de titre 2 n’est pas indiqué. Le schéma d’emploi est peu volontariste avec une contraction de -324 ETP nets sur l’Etat tandis que les efforts réalisés sur les opérateurs seraient de -1.276 ETP nets, soit un total de -1.600 ETP.  Il en résulte que par rapport à l’objectif affiché par le Gouvernement de baisse de 50.000 postes sur cinq ans au niveau de l’Etat et de ses opérateurs, l’effort à poursuivre sur le reste de la programmation monte à -12.100 ETP/an au lieu de 10.000, dont les premiers éléments devraient être mis en lumière à l’issue des travaux du CAP 2022.

Le gouvernement a par ailleurs décidé des mesures complémentaires :

• Le rétablissement du jour de carence (voir la fiche dédiée), pour un montant d’économies identifié de 108 millions d’euros/an au niveau de la FPE et de 270 millions d’euros toutes administrations confondues ;
• La non-revalorisation du point de fonction publique, pour une économie de 880 millions d’euros au niveau de la FPE, de 640 millions d’euros au niveau de la FPT et de 550 millions d’euros au niveau de la FPH.

Les économies budgétaires complémentaires

Elles sont identifiées essentiellement à deux niveaux au sein du PLF 2018

• Réforme de la politique du logement (-1,73 milliards d’euros) :
  • Recentrage du prêt à taux zéro,
  • Prolongement du dispositif Pinel,
  • Augmentation des moyens du NPRU,
  • Réforme des APL.
• Refonte de la politique de l’emploi (-1,5 milliard d’euros)

Par ailleurs, les crédits mis en réserve dans le cadre de la « réserve de précaution » sont substantiellement abaissés. Si les mises en réserve liées aux crédits de personnel (0,5%) sont maintenus, il n’en est pas de même des autres crédits dont les taux sont rabaissés de 8% à 3%.

Les dépenses supplémentaires liées aux priorités gouvernementales (5,04 milliards d’€)

Les augmentations de crédit se ventilent entre :

• Les renforcements des crédits des missions régaliennes (+2,23 milliards) s’agissant des missions Défense, Justice et Sécurités ;
• La préparation de l’avenir, dont +1,28 milliard d’euros sur l’Enseignement scolaire, 0,71 milliard sur l’Enseignement supérieur et la recherche, et 1,08 milliard sur la mission d’avenir (PIA et GPI (grand plan d’investissement)) ;
• Enfin, +1,53 milliard d’euros en matière de dispositifs de solidarité dont la revalorisation de dépenses de guichet (Prime d’activité, AAH, et ASPA).

Le solde public et le solde de l’Etat

Le déficit public devrait connaître une réduction inédite à compter du PLF 2018 et au-delà. Le ressaut de l’année 2019 à 3 points de PIB s’expliquerait pas l’effet de bascule en comptabilité nationale de la transformation du CICE en baisse de charge sur l’année en cours alors même que les créances ouvertes par les entreprises les années précédentes seraient également liquidées cette même année. Il s’agit d’une programmation indicative étant donné que :

• Elle présuppose que les dispositifs de maîtrise des dépenses locales : Pacte financier et renforcement de la règle d’or sur la dette soient pleinement actés.
• Elle intègre le transfert d’une partie des excédents du solde des ASSO (plafonné à compter de 2019) en direction de l’Etat dans une proportion qui n’est pas communiquée. De fait ni le solde de l’Etat ni celui des ODAC (opérateurs) n’est détaillé au-delà de 2018.

La concentration du déficit public sur le chef de l’Etat se poursuit en 2017 et 2018 et deviendrait intégrale sans doute à compter de 2019 (le solde des ODAC devenant nul ou positif).

Décomposition du solde public : Le gouvernement a fait droit aux remarques formulées par le HCFP à l’occasion de ses avis en date du 12 avril 2017 relatif aux prévisions macro-économiques du Pstab 2017-2020 puis du 21 juin 2017 relatif au projet de loi de finances de règlement pour l’année 2016. Il a en effet procédé à une réestimation de la croissance potentielle française à la baisse (1,25% sur la période de programmation, contre 1,3% à 1,5% par l’exécutif précédent).

Entre 2017 et 2018, le déficit structurel passerait de 2,2% à 2,1% soit un ajustement structurel de seulement 0,1% très en deçà de nos engagements européens (minimum de 0,5 point).

Par ailleurs, l’effort structurel serait lui-même assez limité (0,2 points de PIB), lié en particulier à un effort identifié de 0,4 points de PIB en dépenses et symétriquement un effort négatif en matière de prélèvements obligatoires, lié aux engagements de baisse de la fiscalité contenus dans ce même PLF 2018.

Le déficit de l’Etat 

La concentration des déficits sur l’Etat a pour corollaire une dégradation ininterrompue du solde de l’Etat en valeur en comptabilité budgétaire. Un phénomène qui ne se retrouve que marginalement en comptabilité nationale.

Le solde budgétaire de l’Etat est constitué de l’addition du solde du Budget général (BG) du solde des budgets annexes (BA) et des comptes spéciaux (CS). En 2016, les dépenses nettes (hors remboursements et dégrèvements) ont représenté 376,2 milliards d’euros, en augmentation de près de 10 milliards d’euros par rapport à 2015, alors même que les PSR en direction des collectivités territoriales baissaient de 4 milliards environ. Le phénomène se reproduit en 2017 avec une augmentation des dépenses nettes de 8,6 milliards d’euros, alors que les PSR UE et PSR collectivités territoriales baissent de plus de 3,1 milliards d’euros. Enfin en 2018 l’augmentation serait plus modérée de 1,5 milliards d’euros seulement avec une baisse des PSR de 4,2 milliards.

Côté recettes nettes, celles-ci ont augmenté de 5,8 milliards en 2016, puis de 2,8 milliards en 2017 et baisseraient de 0,9 milliards en 2018. Ce phénomène serait essentiellement dû à une baisse en valeur du montant des recettes non fiscales du budget de l’Etat en baisse de 2,8 milliards entre 2016 et 2018. Les recettes fiscales elles se contracteraient entre 2017 et 2018 de seulement 1,3 milliard d’euros.

Les Soldes des BA et des comptes spéciaux toujours fortement excédentaires à compter de 2016, fonderaient cependant en 2018 en passant de +6,8 milliards à +1,4 milliard d’euros.

En conséquence le déficit se creuserait entre 2017 et 2018 de 6,4 milliards, après s’être creusé entre 2016 et 2017 de 7,4 milliards en comptabilité budgétaire.

Le passage en comptabilité nationale ferait apparaître pour la seconde année une augmentation des retraitements « minorant » le solde sur ceux le « majorant », notamment sous l’effet des « primes d’émissions » et de remboursement de la dette de l’Etat à l’égard d’EDF.

La dette publique 

Le PLF 2018 prévoit une stabilisation de la dette publique en volume. Celle-ci serait obtenue grâce au dégagement d’un solde primaire dépassant le niveau du solde stabilisant. Elle résulterait en réalité d’un double effet reposant sur le ralentissement de la croissance de la dette et sur une croissance du PIB plus importante que prévu par l’exécutif précédent.

Stabilisation puis décrue de la dette publique : En conséquence la dette publique serait contenue à 96,8% du PIB à 2273,8 milliards d’euros. Elle continuerait cependant à croître en valeur pour atteindre suivant les prévisions du gouvernement environ 2443,5 milliards d’euros en 2022, soit +169,7 milliards d’euros.

La dette publique devrait atteindre cependant son plus haut niveau en 2019 à cause d’un déficit accru lié à la bascule CICE/baisse de charge qui atteindrait 3% du PIB, à 97,1% du PIB, puis s’infléchirait significativement dès l’année suivante (-1 point), le désendettement s’accélérant ensuite jusqu’en 2022.

La dette de l’Etat continue de croître : Nous avons relevé plus haut que la stratégie pluriannuelle des finances publiques visait à concentrer désormais l’essentiel de la dette publique au niveau de l’Etat. En conséquence la dette de l’Etat serait amenée à croître encore très significativement, ce que l’on constate en comparant la dette des APUC par rapport à sa composante non étatique baisse (dette des ODAC). Pour 2017 et 2018 ces deux données même estimatives ne sont pas connues.

Par contre la dette négociable de l’Etat l’est en volume et l’on peut la calculer en valeur absolue. Il s’agit de la dette que l’Etat émet sur les marchés tandis que la dette non négociable est composée des valeurs qui sont remises en dépôts par les correspondant du Trésor. On constate que celle-ci continuerait d’augmenter de près de 1,3 points entre 2017 et 2018, pour un encours de dette en valeur de +77,7 milliards d’euros.

Les primes d’émission : Le PLF 2018 anticipe par ailleurs un volume de primes d’émission nettes des décotes particulièrement faible de 3 milliard (contre 5,9 en 2017), et qui devraient baisser encore dans les années à venir, à cause de la remontée des taux. Dans ces conditions :

• L’effet transitoire des primes d’émission sur la dette devrait s’amenuiser à compter de 2017 (minoration de dette liée à leur nature de ressources de trésorerie qui limitent ainsi le recours à l’emprunt pour l’exercice en cours). Au-delà, la charge budgétaire de la dette devrait augmenter pour couvrir ces mêmes émissions.
• En sens inverse, le déficit de l’Etat devrait se dégrader un peu plus en comptabilité nationale puisque le flux des primes d’émission seraient plus faibles.

La charge de la dette : La charge de la dette de l’Etat reste très favorable. Les effets des émissions de primes passées ne se faisant pas encore sentir, pas plus que la remontée des taux que la Banque centrale européenne continue de maintenir bas. En conséquence la charge de la dette resterait à 41,5 milliard en 2017 et baisserait même à 41,2 milliards en 2018.

Rappelons qu’une augmentation des taux de 100 points de base (1%) aboutirait à une hausse de l’endettement la première année de 2,1 milliards d’euros et de 4,8 milliards d’euros la deuxième année.