Budget 2019 : Baisse des dépenses publiques

Le budget 2019 est l’occasion de présenter un état des lieux du niveau dépense publique et son actualisation pour la période 2017-2022. Relevons tout d’abord qu’il y a plusieurs façons de calculer la dépense : en volume, en valeur et de la présenter en euros ou en point de PIB, avec ou sans crédits d’impôts.

Or étant donné le niveau de maîtrise assez mesuré de la dépense publique opéré par le Gouvernement, ces profils peuvent apparaître contrastés. Si l’on prend en considération les dépenses publiques totales (y compris crédits d’impôts), la maîtrise des dépenses publiques n’intervient pas en 2019 mais en 2020 à cause de la suppression du CICE intervenue l’année précédente. Si l’on considère les dépenses hors crédit d’impôt, le diagnostic est différent, les dépenses en point de PIB baissent de façon continue et crescendo à compter de 2018 jusqu’en 2021 (passage de -0,5point de PIB à -0,8point), dont -0,6point entre 2018 et 2019. Toutefois les dépenses en valeur absolue augmenteraient continûment de 121 (notre estimation) à 123 (celle de l’Assemblée nationale) milliards d’euros sur le quinquennat. Les économies ne parviendraient donc jamais à faire baisser la dépense en valeur absolue. La baisse constatée reposerait principalement sur un effet d’optique: une hausse moins rapide des dépenses publiques que la croissance du PIB. Mais pour cela, il faut que la croissance soit au rendez-vous et ne se retourne pas. Si l’on considère enfin les dépenses en volume (hors inflation), le bilan est beaucoup plus flatteur. On arriverait à une stabilisation inédite en 2020 (avec crédits d’impôts) et à une croissance modérée en 2019 (0,6 %) après une quasi-stabilisation en 2018 (hors crédits d’impôts). Mais la maîtrise de la dépense se relâcherait après, pour atteindre +1,42 % en 2022. Si l’on regarde maintenant par niveau d’administration pour les administrations centrales (État + opérateurs), un ralentissement interviendrait surtout en 2019 avec une augmentation de seulement 5,5 milliards d’euros.

Pour y parvenir, le Gouvernement devrait dégager pour 14 milliards d’économies tendancielles. Ces économies, le Gouvernement en documente de 3 sortes: des économies « comptables » comme la suppression des loyers budgétaires (882,4 millions d’euros); des mesures paramétriques comme la sousindexation de certaines prestations sociales et pensions (3,5 milliards d’euros); des mesures conjoncturelles (baisse des emplois aidés (800 millions) ou structurelles (contemporanéité des versements des aides au logement (900 millions d’euros). L’ensemble représente un peu moins de la moitié de l’effort à réaliser (6 milliards d’euros). Bien entendu, dans le cadre du climat social actuel, certaines mesures pourraient être tout ou en partie ajournées ou reportées. Le bouclage semble donc délicat d’autant que les réformes CAP 2022 ne produiront pas encore leur effet.

Sur le champ des administrations publiques locales, dont les collectivités territoriales, la progression devrait rester dynamique à + 7,7 milliards d’euros entre 2018 et 2019 puis ralentir brusquement en 2020 (+ 0,9 milliard) ce qui semble réaliste compte tenu du calendrier de mise en place de la contractualisation. Cependant on l’a déjà vu, cette contractualisation n’est pas totale. Il reste donc des inconnues comme le dynamisme des dépenses d’investissement (non concernées) et des budgets annexes (non couverts) et les dépenses totales des collectivités non contractantes.

Enfin, sur le champ des administrations de sécurité sociale, la dérive des dépenses ne serait que de 10 milliards d’euros en 2019 par rapport à 2018. Force est de constater que certaines ambitions d’économies ont été revues à la baisse: le niveau de l’Ondam a été rehaussé de 2,3 % à 2,5 %, soit 400 millions d’économies en moins. Des économies sont surtout attendues du côté de la convention AGIRC-ARRCO de 2015 (sans doute plus  2 milliards), ainsi que des mesures complémentaires en cours de négociation avec l’Unédic (1 à 1,3 milliard espéré, en complément des 620 millions attendus de l’actuelle convention pour 2019, minorés d’un surcoût lié à l’universalisation de la couverture chômage de 110 millions d’euros pour 2019).

Problème, sur ce dernier volet, les négociations s’annoncent aussi difficiles qu’incertaines. On le voit, en faisant trop dépendre le dégagement d’économies du maintien de la croissance, en reportant les économies structurelles au-delà de 2019 (CAP 2022 et réforme des retraites) ou de négociations en cours (Unédic), la « maîtrise des dépenses » affichée par la France ne permet pas de dégager des marges de manœuvre suffisantes.