Réforme du CESE (ex-réforme constitutionnelle)

Eté 2018 : Suite à l’affaire Benalla qui a secoué le gouvernement courant juillet 2018, Richard Ferrand, président du groupe La République en Marche à l’Assemblée nationale a confié, au Monde, ne pas être en mesure d’assurer que l’examen de la révision constitutionnelle reprendrait dès la rentrée.

Eté 2019 : Les négociations entre le gouvernement et le Sénat continuent sur une potentielle réforme des institutions. Le point de blocage serait la baisse du nombre de parlementaire. La réforme pourrait être repoussée après les sénatoriales de 2020. Le gouvernement souhaiterait un renouvellement intégral du Sénat en 2021.

Eté 2020 : Il n’y a pas eu de réforme constitutionnelle mais on se retrouve avec deux lois organiques pour pas grand-chose, ou si peu.

Tout d’abord, le CESE conserve son nom et ne sera pas transformé en Chambre ou en Conseil de la participation citoyenne. Ensuite, le nombre de ses membres ne sera pas autant réduit que ce qui avait été annoncé en Congrès à Versailles. Il passera de 233 à 175 membres au lieu de 155 comme dans les deux projets de loi précédents et dans la première version du texte.

Les 3 grands pôles (vie économique et dialogue social (140 membres), vie associative et cohésion sociale et territoriale (60), protection de la nature et environnement (33)) seront remplacés par les groupes « économique » (104), « social » (45) et « protection de la nature et de l’environnement » (26) alors qu’en leur sein les personnes qualifiées désignées par le gouvernement seraient supprimées (actuellement 40 membres) et remplacées par des «représentants de la société civile».

Mais quelle est la différence entre une « personne qualifiée » et un « représentant de la société civile » ? La différence majeure est qu’elles ne seront plus désignées directement par le gouvernement mais sur proposition d’organismes représentatifs. La nuance pourrait se révéler ténue.

Ensuite, les compétences du CESE sont censées être « élargies ». Il pourra être saisi par voie de pétition en ligne (500.000 signatures) avec réponse dans les 6 mois de sa part, mais sans effet sur l’agenda gouvernemental ou parlementaire. Par ailleurs, le CESE aura la capacité d’organiser une consultation du public par tirage au sort dont les membres pourront participer (sans voix délibérative) aux travaux des commissions (qui remplaceraient les sections).

Ex-réforme constitutionnelle 

Le texte a été déposé à l’Assemblée nationale, le 5 mai 2018.

Les mesures de réformes institutionnelles sont portées par trois vecteurs enchâssés relatifs à « une démocratie plus représentative, responsable et efficace ».

• 1 projet de loi constitutionnelle de 18 articles (PJLC);
• 1 projet de loi organique de 14 articles (PJLO) ;
• 1 projet de loi ordinaire de 8 articles (dont plusieurs habilitations à prendre des ordonnances) (PJL) ;

Les trois niveaux normatifs sont effectivement impactés par les réformes proposées ce qui explique la diversité des vecteurs, sachant que le PJL comporte également plusieurs projets d’habilitation afin que le gouvernement prenne des ordonnances (notamment en matière de découpage électoral). A noter qu’à l’heure actuelle seul le PJLC a été déposé devant l’Assemblée nationale et donc que l’on ne dispose que de l’avis du CE sur ce texte.

Projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace» 

Le projet de loi constitutionnelle est divisé en six blocs thématiques : Rénovation de la vie publique (2 mesure) ; Environnement (1 mesure), Réforme de la procédure parlementaire (7 mesures) ; réforme institutionnelle (Conseil constitutionnel et conseil supérieur de la magistrature (CSM) et transformation du CESE en chambre de la participation citoyenne, 3 mesures) ; Collectivités territoriales (dont Métropole, Corse et Outre-mer) 3 mesures), entrée en vigueur et mesures transitoires (1 mesure).

Bloc « rénovation de la vie publique » :

• Article 1: Interdiction du cumul des fonctions ministérielles et de Président de l’assemblée délibérante dans les collectivités territoriales ou leurs groupements ou au sein des personnes morales qui en dépendent ; Alignement du régime d’incompatibilité des membres du Gouvernement avec celui des parlementaires.
• Article 13: Réforme de la responsabilité pénale des ministres dans l’exercice de leurs fonctions avec la suppression de la Cour de Justice de la République. Seront précisées leur responsabilité de droit commun pour les fais commis qui ne se rattachent pas directement à l’exercice de leurs fonctions ou à l’occasion de leurs fonctions (mais qui en sont détachables).

Bloc « Environnement » :

• Article 2: Inscription à l’article 34C de l’action contre les changements climatiques au sein des principes fondamentaux déterminés par la loi ;

Bloc « Réforme de la procédure parlementaire » :

• Article 3: Irrecevabilité systématique des propositions de loi ou des amendements qui ne sont pas du domaine de la loi ou qui sont « sans lien direct » avec le texte déposé ou transmis en première lecture. Création d’un nouveau cas d’irrecevabilité systématique concernant les propositions de loi ou amendements dépourvus de portée normative. Nouvelle modalité de saisine du Conseil constitutionnel qui devrait répondre sous 3 jours pour les amendements mais toujours 8 jours sur la recevabilité des propositions de loi. La réforme doit concerner symétriquement le Parlement comme le Gouvernement.
• Article 4: Procédure d’examen limité en commission (en présence du Gouvernement) : renvoi aux dispositions organiques pour les précisions complémentaires ;
• Article 5: Réforme de la procédure d’adoption en cas d’échec de la commission paritaire : on passe d’une procédure en 3 étapes à une procédure en 2 étapes : 15 jours au Sénat puis 8 jour à l’A.N. pour l’adoption définitive.
• Articles 6 et 7 : Réforme de la procédure d’examen des lois de finances et de financement de la Sécurité sociale : harmonisation des délais d’examen PLF/PLFSS à 50 jours (25 jours chacun) ; revalorisation des lois de règlement. A cette fin, les ministres viendront présenter leurs résultats d’exécution de leurs budgets en commission. Renforcement des pouvoirs des commissions permanentes ; Renvoi à la L.O. la possibilité d’un examen conjoint des PLF et PLFSS (total ou partiel).
• Article 8 : Facilitation d’inscription à l’ordre du jour des Assemblées des projets de loi dans les domaines économiques, sociaux et environnementaux (et non plus les seules lois financières) et renforcement de la semaine consacrée au contrôle et à l’évaluation.
• Article 9 : Renforcement de la semaine d’évaluation et de contrôle (hors de la semaine d’initiative parlementaire) ; Avec possibilité d’y inscrire les projet et propositions de lois résultant de ce même contrôle et évaluation ;

Bloc « Réforme des institutions » :

Conseil constitutionnel :

• Article 10 : Suppression des anciens présidents de la République en tant que membres de droit du Conseil constitutionnel, renvoi à l’article 18 pour les dispositions transitoires (pour les anciens Présidents en fonction au CC).
• Article 11 : Diminution du nombre de parlementaire pour saisir le CC et la CJUE. Il s’agit d’une réduction homothétique de 1/3 (passage de 60 à 40) pour assurer la saisine du CC. Par coordination la saisine de la CJUE est modifiée à due concurrence.

Conseil supérieur de la magistrature :

• Article 12 : Réforme du CSM en matière de nomination et de sanctoin des magistrats du Parquet. L’avis simple (nomination) est remplacé par un avis conforme ; par ailleurs, le CSM statuera comme conseil de discipline.

Chambre de la participation citoyenne :

• Article 14 : Création d’un titre XI de la Constitution relatif à une « Chambre de la participation citoyenne » en lieu et place du CESE. Cette nouvelle chambre composée de 155 membres au lieu des actuels 233, aura pour mission d’éclairer les pouvoirs publics sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux, en s’appuyant sur les expertises nécessaires. Elle organisera la consultation du public. Elle pourra être saisie par voie de pétition. Une L.O. doit en prévoir les effets ainsi que les Règlements des deux assemblées. La chambre sera systématiquement saisie des PJL ayant un objet économique, social ou environnemental, mais facultativement sur d’autres textes ainsi que les PPL (et non plus des projets de lois « ESE » relatif aux plan et programmation ». L’avis de la chambre sera publié avant celui du CE.

Bloc « collectivités territoriales » :

Métropole :

• Article 15 : Modification de l’article 72C : création d’un droit à la différenciation territoriale sous deux aspects : droit limité à la différenciation des compétences afin de tenir compte des spécificités locales/territoriales (via attribution du Parlement) ; droit à la différenciation normative (déroger aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent leurs compétences), au besoin après expérimentation, mais avec faculté de pérennisation sans généralisation au plan national.

Corse :

• Article 16 : Inscription dans la constitution que la Corse est une collectivité à statut particulier (art.72-5C) ; inscription d’un principe de différenciation fiscale (le législateur pouvant créer des taxes locales spécifiques) ; possibilité d’adaptation des dispositions fiscales nationales ; habilitation à une dévolution réglementaire limitée (adaptation décidée par la collectivité elle-même) dans certains cas.

Outre-mer :

• Article 17 : Pour les DROM, attribution du bénéfice d’un régime de différenciation des normes. Mise en place d’une procédure permettant aux DROM de fixer elles-mêmes les règles applicables sur les territoires dans un nombre limité de matières relevant de la loi et du règlement. Pour la Réunion, cette habilitation portera sur les matières relevant de la compétence spécifique de la région et du département. Le Gouvernement devra déposer un PJL de ratification des actes pris par les collectivités OM dans le domaine de la loi et ratifiée dans les 24 mois suivant l’habilitation à peine de caducité.

Bloc « Entrée en vigueur et mesures transitoires » :

• Article 18 : Entrée en vigueur du PJC pour les dispositions concernant : la fin de la présence des anciens Présidents de la République au Conseil constitutionnel ; Nouveaux cas d’incompatibilité pour les membres du Gouvernement ; nominations sur avis du CSM des magistrats du Parquet et mesures disciplinaires ; Suppression de la CJR et responsabilité pénale des ministres.

Projet de loi organique « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace»

Le PJLO vise avant tout à porter et à décliner la réduction du nombre de parlementaire et la réforme de l’élection des députés avec l’introduction d’une « dose » de proportionnelle pour 15% d’entre eux (qui matériellement est renvoyée à l’article 1 du projet de loi ordinaire (PJL), mais qui suppose des modifications indirectes de nature organique). On peut globalement dégager 4 blocs : La réduction du nombre de parlementaires sise à l’article 1 ; des mesures de coordination (9 articles) ; une adaptation des mesures d’inéligibilité pour réitération de 3 mandats successifs (2 articles), et l’entrée en vigueur des réformes proposées (2 articles).

Bloc « Réduction du nombre de parlementaires :

• Article 1 : Réduction homothétique du nombre de parlementaires dans les deux chambres de 30%, soit la fixation du nombre de députés à 404 et le nombre de sénateurs à 244, préservant ainsi leur poids relatif. Pour le régime particulier de renouvellement des membres du Sénat par série, voir l’article 14.

Bloc « mesures de coordinations » :

Ce bloc se subdivise en dispositions de coordination relative à la baisse du nombre de parlementaires de 30% et mesures organiques indirectes liées à l’introduction d’une « dose de proportionnelle représentant 15% des députés (élus sur scrutin de liste national).

Coordination des mesures visant la réduction du nombre de parlementaires :

• Article 9 : abrogation des mesures organiques sur l’élection des sénateurs en OM, dans la mesure où la détermination précise de leur nombre est prévu par le projet de loi ordinaire (PJL) ;

Coordination des mesures visant à l’introduction d’une dose de proportionnelle pour 15% des députés :

• Article 2 : décalage d’1 semaine de la date d’expiration du pouvoir de l’A.N. afin de laisser une semaine supplémentaire entre l’élection présidentielle et les élections législatives (délais de présentation des candidatures et rattachement des circonscriptions aux listes nationales).
• Article 3 : Adaptation des conditions d’éligibilité et d’inéligibilité des députés dans le code électoral (pour tirer les conséquences de l’élection au scrutin de liste) et organisation des modalités de consultation des déclarations de situation patrimoniale des députés élus au scrutin de liste ;
• Article 4 : Actualisation de la liste des mandats ou fonctions électives dont la détention est incompatible avec le mandat parlementaire : en les complétant par ceux de membre, président et vice-président du Conseil métropolitain de Lyon, de vice-Président de l’Assemblée de Corse.
• Article 5 : Modification des procédures de déclaration des candidatures pour les listes de candidats à la députation élus à la proportionnelle. La procédure proposée s’inspire des procédures existantes pour d’autres scrutins de liste.
• Article 6 : Adaptation du code électoral quant au remplacement des députés élus à la proportionnelle nationale et organisation des modalités des élections partielles dans la circonscription unique nationale ou bien dans la circonscription des français établis hors de France.
• Article 7 : Adaptation du régime des inéligibilités des candidats élus à la proportionnelle par le Conseil constitutionnel, afin que celle-ci n’induise pas l’annulation de toute l’élection (passage simple au suivant de liste) ;
• Article 8 : Conséquence d’un scrutin de liste national et d’un scrutin de liste pour les français de l’étranger sur le régime d’inéligibilité des fonctionnaires diplomatiques et consulaires ;
• Article 10 : Modification de la loi relative à l’élection du Président de la République, afin de préciser que les députés élus au scrutin de liste sont habilités à présenter un candidat à l’élection présidentielle. A cette fin, ils sont réputés élus d’un même département comme les députés représentants les français de l’étranger.

Bloc « inéligibilité après réitération de 3 mandats successifs identiques » :

• Article 11 : interdiction est faite aux parlementaires de briguer plus de 3 mandats consécutifs identiques. Ce principe se décline en : une interdiction ne concernant que des mandats identiques ; vise uniquement 3 mandats complets et successifs : une clause d’exclusion est prévue pour les mandats interrompu de plus d’1 an. Ce seul évènement suffit à annuler la computation de l’année en cours et des deux années précédentes (et non à sa suspension).
• Article 12 : Transpose les dispositions de l’article 11 aux fonctions exécutives locales en OM pour les collectivités de l’article 74C. Les collectivités métropolitaines, la métropole de Lyon et la Corse sont renvoyées à la loi ordinaire (article 5).

Bloc « entrée en vigueur » :

• Article 13 : Rend applicable la loi organique à Wallis-et Futuna et en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle Calédonie.
• Article 14 : Fixe le régime d’entrée en vigueur de la LO (notamment au Sénat avec une entrée concomitante pour les séries, soit septembre 2021. Un allongement de 1 an de la série 2 et un raccourcissement de 2 ans de la série 1 ; afin de conserver le cadencement des séries, le renouvellement de la série 2 sera pour 3 ans alors que celui de la série 1 le sera pour 6 ans.

Projet de loi ordinaire « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace»

Le PJL contient des modifications d’application s’agissant des deux précédents vecteurs et porte surtout la mise en place de l’élection à la proportionnelle de 15% des députés. Il y a donc répartition en 4 blocs : Introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législative (4 articles) et mesures de coordination (1 article), Découpage électoral par voie d’ordonnance (1 article), limitation d’itération des fonctions exécutives locales à 3 fois consécutives en métropole (1 article) ; Entrée en vigueur de la loi ordinaire (1 article).

Bloc « Réforme du mode d’élection des députés et introduction d’une dose de proportionnelle » :

• Article 1 : Prévoit deux mesures principales : d’une part l’élection des députés représentant les français établis hors de France au scrutin de liste dans une circonscription dédiée unique ; institue une « dose » de proportionnelle aux législatives concernant 15% des effectifs de l’A.N. modifiés. En conséquence la mesure concerne 61 députés selon la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ; mise en place d’un seul d’accès à la répartition des 61 sièges pour les listes à 5% des suffrages exprimés.
• Article 2 : adaptation des règles relatives aux déclarations de candidature et aux opérations de vote pour l’élection des députés au scrutin de liste. Interdiction des doubles candidatures ; définition des modalités par lesquelles les candidats au scrutin majoritaire pourront soutenir une liste nationale afin que celle-ci bénéficie des moyens de propagande prévues par le PJL ; précise les modalités de recensement général des votes et institue une nouvelle commission nationale chargée du recensement.
• Article 3 : tire les conséquences de la modification des modalités de scrutin à 3 niveaux : quant aux dépenses de campagne (plafond 9,2 M€), quant à la propagande électorale (soutien ou liste de candidats dans 44 circonscriptions/335 candidats élus au scrutin uninominal. Quant à l’aide publique aux partis et groupements politiques (ajustement du nombre de circonscriptions requises pour être éligible à l’aide publique proportionnelle à la diminution du nombre de circonscriptions prévues (de 50 à 30), au scrutin majoritaire afin de recueillir au minimum de 1% des suffrages exprimés.
• Article 4 : Détermine pour les députés français établis hors de France, les modalités de leur élection au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans une circonscription unique, sans panachage ni vote préférentiel. Mise en place d’un SIE pour le vote (système d’information électronique).
• Article 7 : Modification de coordination des dates des élections OM en simplifiant les dates des élections législatives à Saint Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon. Autorise les conseillers métropolitains de Lyon d’être électeurs de droit au sein du collège électoral sénatorial. Par ailleurs les députés élus au scrutin de liste national appartiendront également au collège électoral départemental ou de la collectivité.

Bloc « découpage électoral par voie d’ordonnances » :

• Article 6 : Autorise le Gouvernement à procéder à ces opérations de répartition et de redécoupage par voie d’ordonnance et fixation des critères d’habilitation (répartition des sièges entre départements et collectivités ; application de la méthode de la « tranche de population » unique pour l’A.N. et le Sénat. Rééquilibrage des deux séries sénatoriales ; encadrement des opérations de délimitation des nouvelles circonscriptions législatives.

Bloc « limite d’itération des fonctions exécutives locales métropolitaines à 3 fois consécutives »

• Article 5 : Interdiction générale d’exercice de plus de 3 fois consécutives des fonctions de chef de l’exécutif ou du Président de l’assemblée délibérante d’une même collectivité territoriale ou d’un même EPCI à fiscalité propre. La règle d’interruption supérieure à 1 an s’applique. Cette limitation n’est pas applicable aux communes de moins de 9.000 habitants ni aux EPCIFP de moins de 25.000 habitants à la date de l’élection.

Bloc « entrée en vigueur »

• Article 8 : Entrée en vigueur du projet de loi. Les dispositions relatives aux députés sont applicables à compter du prochain renouvellement général de l’A.N. et celles relatives au Sénat au premier renouvellement partiel (modifié) de septembre 2021. En cohérence avec les dispositions en vigueur du PJLO (voir supra).